推进农村牧区集体产权制度改革，是巩固社会主义公有制、完善农村牧区基本经营制度的必然要求，是维护农牧民合法权益、增加农牧民财产性收入的重大举措。为贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）精神，积极探索农村牧区集体所有制有效实现形式，创新农村牧区集体经济运行机制，保护农牧民集体资产权益，不断增加农牧民财产性收入，结合自治区实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记考察内蒙古重要讲话和参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央和国务院决策部署，深入实施乡村振兴战略，以明晰农村牧区集体产权归属、维护农村牧区集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村牧区土地草原集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，积极探索集体经济有效实现形式，不断增强农牧业和农村牧区发展新动能，着力促进农牧业发展、农牧民富裕、农村牧区繁荣，为建设现代化内蒙古，巩固党在农村牧区的执政基础提供重要支撑和保障。
（二）基本原则
——守住法律和政策底线。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。坚持农牧民集体所有不动摇，防止少数人控制和外部资本侵占，确保集体资产不流失、农牧民利益不受损。
——尊重农牧民意愿。坚持农牧民主体地位，维护农牧民合法权益，把选择权交给农牧民，保障农牧民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，通过民主协商解决改革中的矛盾问题。
——坚持因地制宜。根据各地区实际，选择广大农牧民群众普遍接受的改革方式，实行“一村一策”，不搞齐步走，不搞一刀切。
——稳妥有序推进。坚持试点先行，选择有代表性的地区稳慎推进，积累经验，逐步推广。鼓励探索创新、大胆实践，防控和化解各种风险，确保农村牧区社会稳定。
——坚持党的领导。坚持农村牧区基层党组织的领导核心地位，加强党对农村牧区集体产权制度改革的领导，巩固党在农村牧区的执政基础，逐步实现共同富裕。
（三）目标任务。到2019年，基本完成全区农村牧区集体资产清产核资和集体经济组织成员身份确认工作；到2021年，基本完成集体经营性资产股份合作制改革和集体经济组织组建工作。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村牧区集体产权制度，保护和发展农牧民作为农村牧区集体经济组织成员的合法权益，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村牧区集体经济组织成员权利的治理体系。
二、全面开展集体资产清产核资
（四）明确清产核资对象和范围。清产核资对象是：苏木乡镇、嘎查村、组集体经济组织及其所属企业，代行集体经济组织集体资产管理职能的嘎查村民委员会、嘎查村民小组，嘎查村改居后的社区居民委员会，已进行集体产权制度改革的股份经济合作社。清产核资范围是：法律规定的属于农牧民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农牧业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。
（五）规范清产核资程序。清产核资工作按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理等程序进行。清查核实要按照《农村集体资产清产核资办法》的规定，对集体资产、负债、所有者权益和账外资产资源逐项清查登记。清查核实结果要进行公示，并经嘎查村民会议或嘎查村民代表会议确认。经公示确认的集体资产按资源性、经营性、非经营性分类登记，建立集体资产台账。清查核实结果经苏木乡镇、旗县（市、区）、盟市、自治区逐级审核后，上报农业农村部，纳入全国集体资产监督管理平台管理。2012年全区“三资”清理登记确认的数据结果、农村牧区集体土地所有权确权登记颁证和土地草原承包经营权确权登记颁证的登记结果等已形成的数据成果，可在复核确认的基础上使用，减少和避免重复劳动。
（六）界定集体资产所有权。在清产核资基础上，对农村牧区集体资产所有权进行确权。属于嘎查村农牧民集体所有的，由嘎查村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由嘎查村民委员会代表集体行使所有权；分别属于嘎查村内两个以上农牧民集体所有的，由嘎查村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由嘎查村民小组代表集体行使所有权；属于苏木乡镇农牧民集体所有的，由苏木乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。
（七）加强农村牧区集体资产财务管理。加快农村牧区集体资产监督管理平台建设，推动农村牧区集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。依托嘎查村务监督委员会，落实民主理财、规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村牧区集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，结合嘎查村“两委”换届选举开展好嘎查村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。旗县（市、区）党委、政府要加大对集体财务管理混乱嘎查村的整顿力度，坚决防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
三、切实做好集体经济组织成员身份确认工作
（八）加强工作指导。各旗县（市、区）政府要结合实际，制定农村牧区集体经济组织成员身份确认的指导意见，对成员身份确认的时间节点、方法程序等提出方向性、原则性要求。要指导集体经济组织制定成员身份确认的具体办法，经嘎查村民会议或嘎查村民代表会议讨论通过后执行。
（九）严格认定程序。成员身份确认要按照初步认定、成员信息公示、听取群众意见并商议修订、经嘎查村民会议或嘎查村民代表会议确认通过、公布结果等程序进行。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女和进城落户农牧民的合法权益。
（十）规范成员管理。建立集体经济组织成员登记备案制度，对集体经济组织成员身份确认结果无异议的，要编制集体经济组织成员名册，报苏木乡镇政府和旗县（市、区）政府主管部门备案。农村牧区集体经济组织成员发生变动的，应当及时办理成员变动登记，并报苏木乡镇政府和旗县（市、区）政府主管部门备案。提倡农村牧区集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。
四、稳妥推进经营性资产股份合作制改革
（十一）明确改革范围。集体经营性资产股份合作制改革主要在有经营性资产的苏木乡镇、嘎查村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。改革前嘎查村已合并的，经集体经济组织成员民主协商同意，可以按合并前的嘎查村为单位进行改革，也可以按合并后的嘎查村为单位进行改革。改革要体现集体经济组织成员集体所有和社区性，不能打破原集体经济组织界限范围，只能在本集体经济组织内部进行。
（十二）合理设置股权。在全面完成清产核资和确认集体经济组织成员身份的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。股权设置应以成员股为主，成员股可设置人口股、劳龄股、特殊股等，以人口股为主，各地可根据实际确定成员股构成及比例；是否设置集体股及比例，由本集体经济组织成员民主讨论决定。
（十三）加强股权管理。建立集体资产股权登记制度，编制股权登记簿，出具股权证书。股权证书和登记簿应载明成员家庭户内所有股权人信息及股权份额。股权管理提倡实行“量化到人、固化到户”，不随人口增减变动而调整。探索完善集体资产股份有偿退出机制，现阶段农牧民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。健全集体收益分配制度，明确分配的范围、程序、比例等，保障农牧民集体资产股份收益分配权。
五、发展壮大农村牧区集体经济
（十四）健全农村牧区集体经济组织。有集体统一经营资产的嘎查村（组）要建立健全集体经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段由旗县（市、区）政府主管部门负责向集体经济组织发放组织登记证书，农村牧区集体经济组织可据此办理银行开户、税务登记等相关手续。集体经济组织要制定组织章程，建立和完善股东代表大会、董事会（理事会）、监事会治理结构，保障股东行使民主决策、民主管理、民主监督权利。
（十五）强化农村牧区集体经济组织功能。农村牧区集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，依法代表成员集体行使集体资产所有权，发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。要在基层党组织领导下，进一步理顺农村牧区集体经济组织与嘎查村民委员会的职能关系，承担好集体经济经营管理事务和嘎查村民自治事务。妥善处理嘎查村党组织、嘎查村民委员会和农村牧区集体经济组织的关系。
（十六）维护农村牧区集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，坚决防止被虚置。以家庭承包方式承包的集体土地草原，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报集体经济组织等发包方书面备案。集体土地草原被征收的，集体经济组织有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。在集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，要正确处理国家、集体、农牧民三者利益分配关系。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利，加强资产运营监管，确保集体资产保值增值；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。
（十七）多种途径发展集体经济。鼓励农村牧区集体经济组织流转或利用机动地、荒地和嘎查村庄整治、宅基地复垦等节余土地及其他可利用的集体资源，发展现代农牧业项目。支持农村牧区集体经济组织创办农牧业生产类、综合服务类合作社等服务实体，发展农村牧区电子商务、休闲农牧业和乡村旅游等。在符合规划的前提下，探索盘活各类房产设施、集体建设用地等发展相应产业。支持农村牧区集体经济组织为农牧户和各类农牧业经营主体提供产前产中产后农牧业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股形式发展集体经济。苏木乡镇政府和旗县（市、区）政府主管部门要加强对集体经济组织投资活动、投资规模和经营性债务规模的监管，防范化解经营风险。
（十八）引导农村牧区产权规范流转和交易。鼓励各地特别是旗县（市、区）、苏木乡镇依托集体资产监督管理、土地草原经营权流转管理等平台，建立产权流转交易中心，开展农村牧区承包土地草原经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农牧业类知识产权、农村牧区集体经营性资产出租等流转交易。旗县（市、区）级以上政府要根据农村牧区产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村牧区产权流转交易服务和监督管理。加强对土地、林地、草原、水利设施等产权流转交易后开发利用的监管，确保不改变用途，不破坏农牧业综合生产能力，不破坏生态功能。
六、加强党对农村牧区集体产权制度改革工作的领导
（十九）加强组织领导。各级党委、政府要高度重视农村牧区集体产权制度改革工作，精心组织实施，扎实推进各项改革举措落地。各级党委书记特别是旗县（市、区）、苏木乡镇党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。自治区农村牧区集体产权制度改革工作由自治区党委农村牧区工作领导小组组织领导，自治区农牧业厅、党委农牧办牵头实施，建立健全工作协调机制，及时研究解决改革中遇到的困难和问题，确保改革稳妥有序推进。各盟市、旗县（市、区）、苏木乡镇要制定切实可行的工作方案，完善领导体制和工作机制，明确时间表和路线图，确保改革任务按期保质完成。
（二十）落实扶持政策。落实有关税费优惠政策，进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村牧区集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村牧区的公共服务支出，减少农村牧区集体经济组织负担。建立和完善金融机构对农村牧区集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村牧区集体经济组织发展所需用地。农村牧区集体产权制度改革所需经费由各级政府按事权纳入财政预算，不得向嘎查村集体和农牧户收取任何费用。
（二十一）加强宣传培训。各级党委、政府和各有关部门要加强农村牧区集体产权制度改革工作的宣传引导，通过广播电视、报纸、新媒体、政策宣讲会、村务公开栏等多种形式，深入解读改革精神和政策要求，充分调动基层干部群众参与改革的积极性和主动性。要抓好党政领导、部门负责人、业务骨干的培训工作，确保准确领会中央政策精神，推进农村牧区集体产权制度改革工作落到实处。
（二十二）维护社会稳定。农村牧区集体产权制度改革涉及面广、政策性强、敏感度高，处理不当容易引发不稳定因素。各地区要强化底线思维，落实属地管理责任，加强问题研判，及时排查化解矛盾纠纷，确保农村牧区社会和谐稳定。对在改革中因不民主、不公开、不透明、弄虚作假等引发群众集体上访事件的，以及有关部门处理群众信访案件中发生渎职、失职、不作为等问题，要严肃追究有关责任人的责任。
